尽管距离上报国务院法制办的最后期限还有将近3个月，但住房和城乡建设部(下称“住建部”)已经完成了《基本住房保障条例》草稿的起草工作，在草稿中，购置政府投资建设保障性住房须和政府“按份”共有产权已然成为“刚性”规定，这意味着购置型保障房的牟利空间将被基本清除。

在《基本住房保障条例》草稿修改、送审的同时，国务院、住建部已经确定“鼓励地方政府对保障住房先行立法”的政策口径。毕竟面对迅速增长的保障性住房开工规模，单纯等待复杂的国务院立法复核程序，已然不能确保保障性住房分配环节的公平与高效。

8月21日，国务院副总理李克强前往北京调研保障性安居工程建设、管理和运营情况。在调研过程中，李克强强调，建立实现(保障性住房)持续运行的长效机制势在必行。而在此之前，住建部部长姜伟新亦把“公平分配”作为2012年保障性安居工程工作的主要任务。

已有“草稿”

目前形成的草稿，回避了一些问题，但对于一些原本被视作敏感问题的内容，在草稿中做了规定。

“现在已经形成了一个草稿，但最终是不是还要修改，现在还不能确定。”8月29日，住建部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者证实。按照住建部的统一部署，《基本住房保障条例》(下称“条例”)应在2012年12月前，送审国务院法制办，而后履行国务院立法程序。

截至本报记者发稿时止，条例已经成型草稿。条例草稿总计9章75条，涵盖城镇、农村、军队住房保障三大领域，对住房保障责任、资金筹措、建设、管理、运营、退出、罚则等方面的内容进行了原则性的规定。目前，这份成型的草稿在正式送审国务院法制办之前，仍然存在较大的修改可能。

在住建部内部，住房保障司、住房改革与发展司、政策法规司共同抽调业务人员组成专项工作组，负责条例讨论稿、草稿的总结和起草工作。在此过程中，清华大学、中国政法大学等高校和研究机构的专家，也被邀请共同参与条例草稿的讨论和起草工作。

一位参与条例讨论的专家告诉记者，目前形成的草稿，回避了一些问题，但对于一些原本被视作敏感问题的内容，在草稿中做了规定。“比如通过共有产权清除保障房牟利空间的问题，又比如通过惩罚性地调高租金迫使超标者退出保障房的问题，都进行原则性的规定，这使得政府在管理、运营保障房的过程中，有规可依。”他说。

2012年6月，国务院办公厅向全国人大常委会办公厅转报住建部《关于落实全国人大常委会对城镇保障性住房建设和管理工作情况报告审议意见的报告》(下称“报告”)。报告称，基本住房保障条例已列入国务院今年立法计划，住建部正在组织研究起草条例，并争取今年上报国务院。

在此之前，住房保障立法呼声甚高，但由于围绕着“保基本”还是“全覆盖”等问题争议激烈，住房保障立法最终“降格”成为起草《基本住房保障条例》。报告中称，按照全国人大常委会的审议意见，将进一步明确我国住房保障工作总体思路，努力实现“保基本、多渠道、可持续”的目标。

强制共有

由于房地产市场价格上涨，房屋的增值部分远远超出保障房的购买原值和补缴的综合地价款，从而产生牟利空间。

实际上，在条例草稿起草之初，如何清除现有保障性住房的牟利空间就是重要初衷之一，而国务院也提出了通过立规的方式清除保障性住房不当牟利空间的总体要求。因此，尽管涉及众多利益冲突，但与之相关的问题并未被规避。

“目前的草稿里提出的办法是，所有购置型保障房，只要是政府投资建设的，购买人都要和政府按份共享产权。”一位参与草稿讨论和起草的人士向记者表示，不过他向记者强调，目前还不能说这份草稿就是“终稿”。

条例草稿第29条规定，配售的政府投资的保障性住房，由购房人和直辖市、市、县人民政府对配售的保障性住房按份共有。承购人产权份额按照保障性住房价格占购房时同地段相似的普通商品住房价格的比例计算；其他产权份额由直辖市、市、县人民政府所有。购房人和政府各自的产权份额比例，应当在购房合同中载明。

在此之前，对于保障性住房的共有产权，政府并未有统一规定。地方政府一般采用满5年之后补缴综合地价款的方式，使购置型保障性住房(一般为经济适用房)获得上市交易资格。但由于房地产市场价格上涨，房屋的增值部分远远超出保障房的购买原值和补缴的综合地价款，从而产生牟利空间。

“按照《民法》，在共有产权的模式下，如果购置人一方有意出售保障房，只有两种选择，一是优先转让给共有产权人，也就是地方政府，其只能获得的是自己份额产权的变现，从而实现了政府的优先回购权；二是向政府购买共有部分的产权来获得完全产权。这两种方式都能最大限度地制约保障性住房的牟利空间。”参与草稿讨论的专家向记者表示。

条例草稿第42条规定，承购人转让保障性住房的，直辖市、市、县人民政府在同等条件下享有优先购买的权利。承购人转让保障性住房后，不得再次申请城镇基本住房保障。

地方先行

包括北京、重庆等城市在内的地方政府，已经开始着手汇总现有本级政府出台的各项保障性住房的通知、文件，进行保障性安居工程的“地方立法”。

2012年3月14日，国务院印发《关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》，规定了三档总计190件相关法律规章的起草、修改工作。《基本住房保障条例》位列第二档，为“需要抓紧工作，适时提出的项目”，但并未明确条例正式完成的时间。

然而，保障性安居住房的“分配高峰”却在步步进逼。住建部的统计数据显示，截至2012年7月，全国保障性安居工程开工量已完成当年任务目标的70%。根据国务院保障性安居工程领导协调小组和地方政府签订的工作责任书，保障性安居工程全年开工700万套以上，竣工500万套以上。按照保障性住房“先轮候、再分配”的工作程序，竣工之前，轮候分配工作就已经开始。

也正因如此，国务院和住建部已经确定在《基本住房保障条例》颁布实施前，鼓励地方政府先行对保障房建设、施工、管理、运营、资金筹措等方面的内容进行“地方立法”，规范保障性安居工程各环节的实施行为。2012年8月，这一政策口径已经得到国务院副总理李克强的认可。

包括北京、重庆等城市在内的地方政府，已经开始着手汇总现有本级政府出台的各项保障性住房的通知、文件，进行保障性安居工程的“地方立法”。

记者了解到，在地方政府现有的对保障性安居工程的“操作办法”当中，多种保障性住房品类向公共租赁住房“并轨”的趋势，十分明显。而这一趋势，也得到了李克强的认可，对此他强调，要逐步实现廉租房和公租房并轨。在此之前，住建部多位高级领导在系统内部会议上表示，未来将形成以公共租赁住房为主的多层次住房保障体系。

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