住房问题是城市化进程加速发展阶段出现的新问题。城市化推动各类资源迅速向城市集中，房价随之上涨，其涨幅之大、涨速之快，令中低收入家庭望着收入与房价之间逐渐拉大的“鸿沟”兴叹，其中部分家庭的基本居住需求长期得不到满足。一般来说，在市场“无形之手”调节出现“失灵”的前提下，政府要通过一系列制度、政策安排等“有形之手”来纠正，以满足社会公共需要。对于住房市场失灵，政府的“有形之手”指向何方将最有效率？答案是从公共管理和公共福利的角度出发，在保障性安居工程的基础上，加速构建公共住房体系，全面、有效地保障中低收入者的基本居住需求。
何为公共住房体系
从规范的角度，要求公共住房体系应与商品房相区别，其核心要素是：以政府为主导，满足居民的基本居住需求。可将其定义为：主要由政府出资开发、收购并管理运营，辅以减税、补贴等手段鼓励个人、企业或非盈利机构参与提供房源，出租或出售给中低收入家庭，分别满足“住有所居”和“居有所屋”两类基本居住需求。
公共住房体系应强调层次性，为住房困难程度不同的家庭实行不同的住房保障。这就要求综合考虑家庭支付能力、人口、居住条件等相关要素，划分基本居住需求的层次，以此为依据构建多层次的公共住房体系。还需看到，由于各地区经济社会发展水平、城镇化进程、住房市场状况差异较大，基本居住需求层次的划分标准、公共住房体系分配方式的确定应因地制宜，不能“一刀切”。
从我国具体情况来看，2008年开始的保障性安居工程建设，为公共住房体系搭建起基本框架，可以概括为三类、五个层次：第一类是租赁性保障房，包括廉租房和公租房两个层次；第二类是购置型保障房，包括经济适用住房和限价房两个层次；第三类是改善性保障房，主要是棚户区改造住房。这为满足全民基本居住需求打下了基础。
如何解决公共住房体系的房源供给
在搭建起公共住房体系的基本框架之后，如何提供充足的房源来满足庞大的需求，是一个突出难题。通盘考虑之后发现，只能从增量和存量两个方面来做文章。
增量方面，主要靠政府出资建设和收购房源解决，在财力紧张的前提下，还有必要通过税收减免、行政事业性收费优惠、土地出让金减免等方式鼓励企业、个人、非盈利机构提供房源，或者要求在商品住房建设中配建保障性住房。对于那些由社会提供、纳入公共住房体系的住房，需给予相应的财政支持，包括在建造、维护和运作环节进行补贴、对租金收入提供税收优惠、对租金损失给予补贴等等，从而降低供给成本，增加供给数量。
存量方面，主要是想方设法让现有房源能够顺畅地循环流动起来，这就要求科学设计公共住房体系的分配原则并严格遵守。在分配原则设计方面，应将目标定位在仅满足“住有所居”的最低需求和“居有所屋”的中低需求。基于这一目标定位，要求公共住房的标准与商品房拉开显著差距，并且规定享受公共住房保障期间不能购买商品房，经济适用房和限价房不允许在市场上交易，只能申请政府回购。在严格遵守这一原则的基础上，还要制定不同层次公共住房的申请资格并负责甄别，制定有效的退出机制并负责动态监控和执行。这样，公共住房体系既能够对覆盖所有人群，又能够重点保障低收入者，让高收入者不愿挤入公共住房体系，自动放弃“搭便车”行为而选择商品房，还能够让那些支付能力和住房条件发生改变的家庭无障碍地进入相对应的住房保障层次。
需要注意的是，虽然解决房源供给问题应首选较为“省钱”的存量房源，不应过于追求新建和收购，但是在公共住房体系建立初期，各类房源供不应求，政府理应加大资本性投入，当供求接近平衡时，则要适时缩减资本性支出增加经常性支出，重点保障公共住房体系的循环运行。
当前，可以在上述公共住房体系分配原则的基础上作如下规定：
一是对于丧失购买商品房能力的人(如孤老、孤残、孤病者)，政府直接分配给他们公共住房，仅赋予其使用权，待其因死亡、被纳入社会福利体系、慈善机构或个人接纳后，由政府收回。
二是对于居住条件最差且有收入能力的家庭，政府提供廉租房，在收入达到一定水平之前，由政府负担租金，随其收入增加，政府的补贴逐渐减少或实行租金核减，直至自行负担廉租房租金。当不再满足廉租房租住条件时，由政府收回。
三是对于居住条件超过廉租房适用对象但仍无力购买商品房的家庭，政府提供公租房，或提供以公租房租金为基础、市场租金一定比例为限额的租金补贴，公租房的住房标准和租金均超过廉租房。
四是对于居住条件超过公租房适用对象但无力购买商品房的家庭，提供经济适用房供其购买，经济适用房的面积等房屋标准与廉租房一致，以成本定价，购买家庭拥有产权。
五是对于居住条件超过经济适用房适用对象但仍无力购买商品房的家庭，提供限价房供其购买，限价房的面积等房屋标准与公租房一致，以高于成本、低于市场价定价，购买家庭拥有产权。
六是棚户区改造住房由政府补与家庭出资相结合的方式建造，改善原有居住条件，产权仍归属家庭。
如何保障公共住房体系构建的资金效率
构建公共住房体系，大部分资金要靠公共财政提供，所以如何提高资金效率实现有限财力与最大支持相对应，是加速推进公共住房体系构建需要深入思考的问题。
随着住房制度改革的发展，我国住房保障的财政支持也经历了一系列的发展变化：在资金来源上，从单一的财政资金向多元化发展，逐渐探索利用住房公积金闲置资金、企业债券融资、融资平台融资等渠道；在财政资金投入上，从政策主导、资金投入缺乏保障，到制定和实施住房保障投资计划、形成相对稳定的财政投资安排；在财政手段的运用上，从单一的资金投入发展为支出、税收、政府性基金等调节手段以及绩效评价等监督管理手段综合运用，从需求单向调节发展为供给、需求双向调节，从直接调节发展为直接、间接调节相互补充、形成合力。
由于住房类别不同，公共财政的支持方向也有所不同。在廉租房层面，主要承担建设、收购房源和向租户提供货币补贴的资金支持。在公租房层面，主要承担政府建设部分的资本投入和企业及其他机构投资建设部分的财政贴息、土地出让金减免等。在经济适用房层面，主要向开发商提供政策支持，包括：用地通过行政划拨，免收土地出让金；多项税费的减免；承担优惠贷款的相关成本；部分环境基础设施建设费用等等。在限价房层面，规定对限价房优先土地供应，并在受益调节和价格补贴方面有作为的空间。在棚户区改造层面，以企业和个人出资为主，财政提供适当补助。此外，财政还参与住房公积金的监管和增值收益分配，专用于住房保障。
虽然公共财政对公共住房体系构建给予了广泛的支持，支持规模不断扩大，支持方式不断改进，但在资金使用效率方面还没有引起足够的重视。提高财政资金效率需要着重解决三个问题：一是保持低水平支持，实现这项民生支出的公平和效率的双重目标。二是将受益者选择的空间压到最低，最大化避免不满足条件的家庭“搭便车”现象。三是解决住房分配和退出环节信息不对称带来的资金效率损失，并防止地方采取抬高本地建筑成本、压低公共住房需求等方式，降低中央专项补贴的使用效率。
解决上述问题，关键是要把握以下两点：
第一，准确测算住房需求和家庭支付缺口，以此为依据进行财政投入，实现财政资金总量控制。一是准确测定公共住房体系各层次的房源需求，掌握可动用的住房存量，在此基础上，测定增量成本，即新建和收购住房的相关成本。二是掌握各类公共住房适合实物保障和货币补贴的家庭支付缺口。三是以此为据进行财政资金总量和结构安排，编制各级政府预算并严格执行。
第二，建立和完善相关制度，减少无效和低效支出。一是建立公共住房体系“内部循环”制度。禁止出售或转租纳入公共住房体系的所有住房，只能由政府回收，或按照规定的价格由政府回购，再分配给其他符合条件的家庭，实现已有房源不断地循环利用。二是建立公共住房财政资金使用情况的追踪问效制度。各级财政部门可通过财务报告、建立住房保障资金管理信息系统的方式追踪问效，上级财政部门对下级财政部门可通过调查和检查的方式追踪问效。同时，辅以建立住房保障家庭收入、住房条件等相关信息的动态监控系统，保证公共住房的分配公平，退出顺畅，清除“搭便车”的土壤。三是建立公共住房财政资金回流机制。购置型保障房能够加速资金回流，租赁性保障房能保证持续稳定的资金回流，回流资金包括廉租房和公租房的租金、经济适用房、限价房的售房款等等。此外，还可以在公共住房小区配建商业设施，从商业租金和服务费中获得回流资金，实现公共住房体系发展与财政增收、公共服务供给相得益彰。四是建立维修基金。防止在公共住房体系运行一段时间之后，维修成本将迅速增加给财政带来冲击。
此外，还可以尝试提高财政资金效率的多种办法。例如，在准确计算受益家庭承担的比例和财政补贴的比例基础上，为了确保财政补贴用于住房消费，可以住房券的形式发放，在使用住房券时规定支付比例。如果规定住房券最多能支付85%的房租，那么剩余的15%必须由家庭自行支付。再如，借鉴德国的储蓄奖励制度，建立公积金奖励制度：为没有公积金保障的非在职职工设立公积金，由个人缴存和财政补贴两部分组成，自愿参加，对超过一定数额的公积金缴存，由财政给予一定比例的奖励，存入公积金账户，在使用公积金购房时，还享受贷款和税费优惠。这样可以引导家庭将闲散资金积累起来用于购房，有效发挥财政资金的杠杆作用，减轻公共住房体系的压力。(于树一 中国社会科学院财经战略研究院)
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