目前租住在白云区槎龙村的彭姨举着发放临迁费的存折说，她每个月的临迁费只有520元，当年怀着女儿离开623路的，她2007年退休了，有孙子了，至今没有得到安置。

　　广州一建设开发项目先烂尾后规划变更

　　据新快报报道，每当经过广州市六二三路正在建设的地铁六号线的黄沙地铁站时，57岁的钟棣华就想哭。当年钟棣华的家就刚好在地铁六号线黄沙地铁站的位置上。“这是拆了我的家建起来的地铁站，可我的家呢？”

　　24年前，六二三路36户被拆迁居民为支持旧城改造、与政府属下公司签订了3年即可回迁的协议，却因烂尾与规划变更等原因，不仅无法按照合同约定回迁，甚至连他们同意的异地安置也遥遥无期……

　　深读指引

　　拆迁后24年未能安置，拆迁户以每月数百元的临迁费蜗居出租房，黑发人等成白发人，白发人未能住上安置房就离世。发生在广州的这宗烂尾地拆迁安置纠纷，是上世纪80年代广州拆迁开发乱象的缩影，而目前广州141宗烂尾地仍有80宗涉22000多人未能安置。

　　烂尾后未能安置的原因表面上看是开发商违约、接手方无法就补偿标准与拆迁户达成一致，但背后却涉及行政机关违法、政府改变规划不与拆迁户协商、不履行原有合同的各项规定和义务等等。

　　如何解决这些问题，关系到政府依法执政、社会和谐与幸福广州的建设目标。

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　　1988年

　　签协议，3年内回迁

　　1988年初，政府号召广州市六二三路联兴街、大同路一带的街坊们支持旧城改造而签署拆迁协议。家住六二三路联兴街的钟棣华一家，是这批被拆迁居民的一个代表。

　　新快报记者看到当时签订的协议，甲方即广州市城市建设开发总公司荔湾分公司经广州市规划局核准，并经广州市房管局通告，“需拆除乙方（钟棣华）坐落在六二三路联兴街三号地下的房屋，使用面积31.86平方米。”

　　“乙方（钟棣华）同意于1988年9月10日迁出原址房屋，乙方自行解决临时搬迁。甲方按乙方实际人口三人，每人每月30元计发给乙方临迁补助费（下称临迁费）……”“甲方应按拆迁协议规定，1991年4月24日回迁，在六二三路地段，安排使用面积35平方米的套间给乙方回迁。”

　　“甲方如不依期安排乙方回迁的，则乙方罚甲方的滞迁费每月10元。”

　　“如甲方不按本协议规定的房屋面积安排乙方回迁的，乙方可以依照法律程序，有权要求在属甲方所有的房屋中选择任何部位和楼层，要回同等面积的房屋作回迁安置。”

　　 除了钟棣华一家外，家住六二三路一带的陈汉辉、邓绍华、彭姨、关荣基等街坊，都签了类似的协议并先后如期搬离。

　　1991年

　　回迁到期，回迁楼没影

　　广州市城市建设开发总公司的前身就是1978年广州市政府设立的“住宅建设办公室”。到了1983年“住建办”改建为“广州市城市建设开发总公司”，成为广州市最早成立的房地产综合开发企业。

　　1991年4月，按照协议要回迁的时候，回迁楼连个影子都没有见到。钟棣华等一帮街坊找到广州市城市建设开发总公司，对方一直没有任何解释，“就让我们回去等着。”

　　“街坊们为此多次去广州市房管局等单位信访，都没有结果。”

　　1995年

　　法院判决，开发公司承诺1997年回迁

　　1995年，部分拆迁户把广州市城市建设开发总公司荔湾分公司告上了法庭，要求他们解决回迁问题，并按照合约加倍补偿临迁费。

　　新快报记者看到当年法院给钟棣华的裁决书，除了要求广州市城市建设开发总公司荔湾分公司解决回迁问题外，由于该公司违约，故判决该公司每月补偿钟棣华1860元的临迁费。

　　判决1995年9月生效后，广州市城市建设开发总公司荔湾分公司不但按照法院的判决支付了临迁费，即每月1860元，该公司还以通知的形式发文承诺：“该地段回迁安置楼在1997年底前完成。”

　　“这个承诺当然没有兑现，我现在还住在海珠区的同福路。”曾住在大同路22号的拆迁户吴初觉说。

　　六二三路是由政府先期组织动迁，并由政府属下公司即当时的广州市城市建设开发总公司荔湾分公司与拆迁居民签约的，然后该公司把这一地块交给了广州市荔港城建设开发公司开发。据广州市房管局的工作人员介绍，当时是通过招标的形式把拆迁地块交给广州市荔港城建设开发公司开发建设的。

　　市规划局在1986年以“城地批字401号”文件批复给广州市荔港城建设开发公司（下称荔港城公司）的“用地申请报告”，规定了用地范围是：“大同路以东，六二三路以北，联兴街以西，荔湾区第二教工幼儿园以南的地块”，用地性质是“住宅用地”，并注明住宅包括有安置房。这与拆迁街坊们讲述的拆迁范围相一致。

　　 但是在此后的五六年里，回迁楼没影，拆迁户们说其实就是烂尾了，到底是什么原因不得而知，很可能是没钱开发了。对此说法，广州市房管局和广州市土地开发中心的工作人员都表示认同。

　　2000年

　　政府收回回迁地，拆迁户被“卖猪仔”

　　根据广州市国土资源房屋管理局（下称广州市房管局）工作人员提供的信息，实际上1998年12月广州开始建设内环路，给拆迁街坊建回迁房的地也要用于建设内环路、拓宽六二三路和建设公共设施，土地必须由广州市政府收回。

　　1999年4月30日起市规划局给建设单位广州市中心区交通建设公司发出了三张建设用地许可证分别是“穗地证字1999[122]”、“穗地证字1999[123]”、“穗地证字1999[191]”，明确六二三路北面的地段改为“道路用地和绿地”。建设用地涵盖了六二三路拆迁地块的全部范围。

　　显然，在此地块烂尾多年后，经规划变更，已从“住宅用地”彻底转变为“道路用地及市政建设用地”，这意味着拆迁户们的回迁安置的梦想彻底化为了泡影。

　　2000年1月6日，市规划局发了“关于建设用地的复函”的“穗规地复字2000[0055]号文”给荔港城公司，文中表示该地块“按照规划要求，不宜建高层建筑”，原用地建设许可证注销，并“改由广州市道路扩建办征用，有关补偿请与市道扩办协商。”

　　当时已改名为广州市城市建设开发集团有限公司的甲方，把拆迁户转给了广州市土地开发中心（下称市土发中心）管理。该中心征地整理部副部长文伦对新快报记者介绍说，市土发中心主要的任务是帮助解决拆迁户们的后续安置工作、按时发放临迁费。

　　拆迁户关先生说，当时规划改变导致无法回迁，2000年把我们转给了广州市土地开发中心并没征询大家的意见，我记得很清楚，就在拆迁的现场贴了一个通知，告诉我们以后到市土地开发中心领取临迁费吧，而市土地开发中心事前并没有和我们签订任何协议、合同。

　　 市土地开发中心的工作人员对新快报记者也说，当时确实没有和拆迁户签订合同，事前没有协商，但问题确实不是我们造成的。因为这是广州市的规划改变，我们只是接手这些拆迁户，代表政府为他们解决困难。

　　2006年

　　市土发中心补偿标准不变再被拒

　　到了2006年5月，市土发中心又发布[2006（19号）]《关于协商签订拆迁补偿协议的通知》：“由于我中心现已无法对被拆迁户进行回迁安置，为尽快解决拆迁安置问题，保护被拆迁户的合法权益，请于6月10日前到我中心，协商签订拆迁补偿协议。”

　　但是当时的补偿价格依旧是每平方米3300元，根据广州市房管局2006年12月公布的统计数据显示，2006年底广州市商品房的均价约为7189元/平方米。钟棣华拒绝了市土发中心签订拆迁补偿协议的要求。他的要求很简单，就是给同等面积的安置房，哪怕不在原址他也能接受。

　　“但是，广州市土地开发中心的工作人员一会说可以给我解决，过几个月又说找不到房子给我。”

　　陈汉辉说，2010年初，市土发中心一位姓戴的工作人员找他做工作，要求他签货币补偿协议，但是价格仍然是每平方米3300元。

　　“我真想去法院告。”关先生说，我们街坊一起去法院咨询，接待的工作人员首先问我们拿合同来看，可我们和市土发中心没有合同，他说，你们连个合同都没有怎么告呢？

　　更令钟棣华难过的是，1995年法院判决的每月1860元的临迁费给到1997年6月就停止发放了。

　　从1998年起开始改由广州市土地开发中心发放临迁费时，钟棣华一家的临迁费骤降到620元。尽管广州的房价不断上升，房租也水涨船高。钟棣华目前在芳村租住的一房一厅已经要价一千元，这620元的临迁费显然已入不敷出。

　　 广州市土地开发中心工作人员表示，他们不仅降低钟棣华一家的临迁费，目前36户被拆迁居民的临迁费都是按照《广州市房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准和临时安置补助费标准》的规定，“临时安置补助费标准为：拆迁人应当按原自住建筑面积每月20元/平方米向被拆迁人、房屋承租人支付。这是目前广州市的规定，我们也无权变更这个标准。”

　　接收方回应

　　市土发中心：仍有36户拆迁户未解决补偿安置

　　政府定的补偿标准多一分钱我们也拿不出

　　广州市土地开发中心征地整理部副部长文伦介绍说，当时的情况我不是很了解，也可能有街坊们说的这种情况。但是广州市土地开发中心开出的价格确实按照当时广州市政府规定的补偿标准进行的。我们不是开发企业，可以有自主的余地，政策确定的价格，多一分钱我们也拿不出来。

　　2011年10月24日，是广州市房管局的接访日，拆迁户钟树华一大早就匆匆赶到接访地点，广州市房管局的领导委托市土发中心的文伦接待了他。

　　文伦介绍说：“查阅资料发现，我们接手的六二三路拆迁户包括住宅和商铺69户，当时一些公房的租户选择了弃租方式，因为按规定弃租他们可以拿到的补偿是产权房价的30%，具体时间太长，很多情况现在不了解。”他说:“目前仍有36户拆迁居民的安置问题没有落实。这36户中还有不少人也是商铺的业主。”对于具体的数据，他没有详细透露。

　　去年6月，市土发中心就约请了7位拆迁户来谈货币补偿和重新签约的问题，倾听大家的意见，争取尽快解决问题。实际上，作为六二三路拆迁安置户的善后接收单位，一直在协调补偿安置工作。钟棣华当时没有时间，就委托了一位亲戚参加了这次座谈会。会后，这位亲戚说，土发中心有意以每平方米19000元的补偿价格解决大家的住房问题。

　　负责接待钟树华的文伦说：“我们接手时已是现状，短期内回迁安置或者现房安置确实没有办法。当时有人提出每平方米19000元，大家进行了讨论。”这到底是不是市土发中心的意见，文伦笑而未答，最后说：“并没有形成最后决议，我们会向上反映，能不能批还不知道。”

　　目前，六二三路的商品房均价都在每平方米两三万元以上，钟棣华则对每平方米19000元表示认可，他说在离六二三路比较远的地方，还是可以买到房子的。例如在芳村、番禺等地，都等了24年了，我们耗不起了。

　拆迁户境况

　　钟棣华：33岁等到56岁妻儿难聚

　　从33岁耗到了56岁，钟棣华感到实在耗不起了。

　　从1988年9月离开六二三路联兴街，他们一家住过附近的东便巷、中山四路，然后到海珠区，再到当时的芳村区，他记不清搬了多少次家，“有时有的地方住一两个月就得搬走，房东随时赶我们走。有一年我搬了4次家。”

　　祸不单行，1995年他的工作单位，一家橡胶厂宣布改制然后破产，他工作了20年后被扫地出门。此后，他靠四处打短工、卖保险生活，日子过得很紧。

　　钟棣华的母亲陈世金跟着他生活。加上妻子、儿子一家四口人挤在一个一二十平方米的小屋里。

　　漂泊的生活让他与妻子逐渐产生了隔阂，他们经常为房子的事情争吵。“十几年没有正常的夫妻生活。”万般绝望的妻子住到了天河区的姐姐家。

　　时光荏苒，钟棣华的儿子也从当年拆迁时稚嫩的幼儿长成了二十七八岁的大小伙子。“大学毕业后，小孩去了韶关的企业工作，基本不回家，回来也没地方住。”儿子对钟棣华和他老婆最后的请求是：在他结婚之前，希望父母不要离婚。

　　“全家很久没有团聚了，因为没有房子，没有地方住。”钟棣华说，最惨的就是已经87岁的老母亲陈世金，已经几个月不敢下楼了。

　　在芳村离鹤洞大桥不远，路边上一栋5层楼房是钟棣华和母亲陈世金居住的地方。

　　这是一栋1973年建成的“筒子楼”，这个不到30平方米的房子有一房一厅，厅里的一角还堆放着很多东西，几乎侧着身子才能走过去。钟棣华说，这些是房东的东西，他不肯把东西搬走。

　　在客厅里钟棣华小声地对记者说，我的大哥也是拆迁户，现在也租住在白云区一间20多平方米的房子里。我的叔叔钟权到死都没等到安置的这一天。

　　关荣基：从70岁等到92岁望安心天年

　　今年92岁的关荣基老人曾住在六二三路376号，这是老人在解放初购买的三层沿街的楼房，一共160平方米。首层的商铺有40平方米，二三楼是住宅有近120平方米。

　　关荣基老人在1989年8月从居住了35年的家搬离，“谁知道这一走竟然永远回不来了。”老人的儿子关先生说，当时他们也是四处搬家，现在住在东川路上。

　　1月20日，老人颤巍巍地写下了自己的心愿：“我由70岁，等到现在92岁了。风烛残年了，请有关部门尽快解决这个了无期（限）的拆迁，（让我）安心天年。”

　　陈汉辉和73岁的母亲谭细女至今也没能等到安置的结果，他的祖母李三妹在拆迁8年后以90岁的高龄去世，终于没有等到入住新家的那一天。

　　 陈汉辉在六二三路的房子有50平方米，拆迁后，几经辗转最后在康王路一带租了房子。“1988年我搬走的时候只有19岁，现在已经是43岁的中年人了，儿子都上中学了，可是房子没见到一片瓦，钱也没见到。”

　　全国首创司法途径解决烂尾安置

　　该报告特别推荐了通过诉讼解决问题之道。报告说，目前，我市主要通过司法、盘活、修复三种方式处理烂尾地块问题。

　　报告宣称，“首创通过司法途径解决烂尾地块拆迁补偿安置问题，引导被拆迁人通过司法途径解决拆迁补偿安置问题是处理烂尾地块的主要方法，这也是我市乃至全国首创的处理烂尾地块拆迁补偿安置问题的一种方式。充分体现了市委、市政府以人为本，依法行政的施政理念；表明通过司法途径解决被拆迁户拆迁补偿安置问题的决策和做法是正确和切实可行的。”

　　 但是，六二三路拆迁居民有一个最现实的担心，“如果我们盲目打了官司，法院向着政府一方判，他们可以举证说政府的补偿标准就是3300元，法院就判决补偿我们3300元一平方米，我们怎么办？我们拿着这3300元到哪里去买房子？到哪里说理去？”陈汉辉说，十几个六二三路拆迁街坊连忙频频点头认可说：“对，这个官司还真不能打！”

　　拆迁24年未能安置是上世纪80年代广州拆迁混乱的缩影

　　不仅是民事违约而且是行政机关违法

　　著名拆迁实务专家、中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、北京市才良律师事务所主任王才亮教授说，六二三路拆迁居民无法按合约安置达24年之久，是令人震惊的，但也是上世纪80年代广州拆迁混乱局面的一个缩影。一方面，当时广州开始大规模的市政建设，另一方面该案发生在国务院的《城市房屋拆迁管理条例》施行之前，在《民法通则》出台之后。

　　广州知名房地产专家，寒桐投资顾问有限公司总经理韩世同博士说，广州早在上世纪80年代到90年代期间，房地产业处于刚刚起步的探索阶段，广州乃至全国这方面的法律法规尚不健全，很多政策有问题有漏洞。例如，开发商建设实施没有严格监管，不按时建设对土地也无回收机制。

　　 同时，一旦建设烂尾或者安置久拖不决，政府没有即时拿出具体政策和措施进行监管，并及时补救。另一方面，政府也在不断变更规划，而全然没有顾忌拆迁居民的权益，更让当地拆迁居民雪上加霜。否则，就无法解释至今为什么广州还有如此之多的拆迁烂尾遗留问题。

　　政府改变规划

　　不与拆迁户协商不履行原有合同是违法

　　王才亮说，这一事件的影响在于它发生在思想相对开放、法治相对进步的广东，十分令人遗憾，暴露了政府部门缺乏监督，其违法行为，如开发商不按时建设安置房无人监管制约、政府改变规划和用地性质也不与签署合同的居民协商、不履行原有合同的各项规定和义务等等。可见其缺乏内部纠正错误的机制。这个问题最重要的是行政机关违法，而不仅仅是民事违约。

　　自从六二三路拆迁居民由广州市土发中心接手后，该中心降低了他们的临迁费，这样也引起了六二三路拆迁居民的强烈不满。

　　王才亮指出，当广州市城市建设开发总公司荔湾分公司将拆迁户的合约转给广州政府属下的广州市土发中心时，也就是说，合同义务主体将安置义务转移给了广州市土发中心，这种转移一方面应当征求权利人即被拆迁人的意见，对此民法通则和合同法及拆迁管理条例都有明确的规定。

　　他说，临迁费安置费应该按之前的合同与法院之前的判决执行，并考虑物价上涨因素提高标准，保证被拆迁人居住条件不下降。按照法不咎既往的原则，当被拆迁户由市土发中心接收后，不经协商，就按照自己的规定（或者说是广州市的有关规定）降低被拆迁户的临迁费安置费，是没有法律依据的，也是违法的。

　　 按照《民法通则》的规定，关于临迁费的问题应当按照民事案件处理，按照《合同法》，1995的广州的法院判决是正确的，应当得到执行。从法律、政策、理念上都不存在可以不履行原有合同的理由。广州市城市建设开发总公司荔湾分公司与拆迁户的合同要约，广州市土地开发中心应当没有悬念地承担合同规定的义务并赔偿违约给被拆迁人造成的损失。而问题的发生则是表明有关政府的官员缺少依法执政和执政为民的思想。

　　《合同法》主张变更合同后补偿应优于原条件

　　王才亮说，鉴于规划调整，原安置地点无法回迁，市土发中心应当与拆迁户重新签订协议应当订立“补充协议”，按《合同法》的原则，变更后的补偿应优于原条件，即优于原地点的安置房。简单说，就是如果政府相关部门要改变合同的内容，你的补偿标准要提高，安置房的地段要更好，甚至住房的建设标准装修标准也要提高等。

　　拆迁户如果进行维权，可以继续追究广州市城市建设开发总公司荔湾分公司或市土发中心责任。在拆迁过程中，我们看到它不仅仅是民事违约，即不仅仅是开发商违约，更是因规划变更等因数，批准合同主体变化的行政机关造成的违约。拆迁户维权应当将当时批准合同主体变化的行政机关作为被告。

　　解决烂尾应首先保障拆迁家庭

　　韩世同认为：在拆迁过程中，一旦烂尾，不仅开发商、政府、负责贷款的金融机构均遭受损失，特别是被拆迁居民遭受损失。目前，广州市政府拿出了一些措施解决拆迁烂尾等问题，我认为，在确定分配受偿即获得补偿顺序时，政府应优先充分保障被拆迁家庭的权益，政府土地出让收益将放在烂尾地所有债务的最后受偿。

　　应分清责任开发商政府共担责

　　中国城市治理与城市发展研究所所长、中国公共管理研究中心常务副主任、中山大学教授、博士生导师何艳玲博士认为：政府在修改规划后，是否能够履行承诺不与民争利，保持客观中立，在规划的实施中，成为公共权益的代言人。这36户居民在拆迁伊始是出于对政府的信任，现在他们还会信任政府吗？我们还会支持每一次的拆迁或者规划的变更吗？这一切都是积累了太多的因素而形成的，每次的伤害都在破坏社会的稳定和公众情感的稳定。这些也是政府必须面对和亟需解决的问题。

　　具体到六二三路居民的问题解决上，客观上，我并不认为政府需要全部埋单，即拿全体纳税人的钱，或者说拿公共财政的钱解决部分人的问题，这似乎对全体纳税人不公平。

　　毕竟开发企业在与拆迁居民约定的时间内违约，这里要分清哪些是原来开发企业的过失，哪些是政府的变更规划造成的违约，由此给六二三路拆迁居民造成的损失，应由开发企业和政府共同承担。

　　 尽管开发企业经过改制重组，但是毕竟它还存在，它就应该用其企业的利润补偿这些拆迁居民的部分损失，对此政府应该有措施向该企业为居民伸张权利。