访国务院发展研究中心副主任韩俊：通过改革保障农民土地财产权益

　　《经济参考报》：十六大以来，我国工业化、城镇化快速推进，农业和农村的现代化同步跟进，农民增收速度加快。请您谈谈十年来我国在“三农”领域进行了哪些重要改革？

　　韩俊：党的十六大以来的十年，我国农业综合生产能力大幅提升，农民生活水平显著改善，农村面貌日新月异“三农”发展进入了又一个黄金期。

　　探究根源，就在于在坚持农村基本经营制度的基础上，党中央与时俱进确立了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针，充分尊重农民意愿，积极推进农村改革，不断加大强农惠农富农政策力度，开创了“三农”工作崭新局面。

　　这十年农村改革遵循的基本逻辑：第一是“少取”，其中最重大的一项改革，是从2000年开始试点的农村税费改革。取消农业税给农民直接减免各种税费负担1300多亿元。农村税费改革以来，中央给予地方的转移支付累计高达6543亿元。第二是“多予”，公共财政全面覆盖农村，农村社会事业和公共服务的资金筹措机制发生根本改变。中央财政“三农”投入从2003年的1754.5亿元增加到2011年的12286.6亿元，8年间增长了6倍，年均增长25.4%，远超出中央财政本级支出年均增长11.04%，也超过全国财政支出年均增长19.23%的水平。“十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623.8亿元，年均增长23.6%，投入总量是“十五”时期的2.6倍；2011年一年中央财政用于“三农”的支出规模达到12286.6亿元，超过“十五”时期五年的总和(9580亿元)。第三是“放活”，2004年放开了粮食购销，购销主体开始多元化。而且打破了劳动力市场的城乡分割，取消了限制农民流动的政策，提出要公平对待农民工，现在又提出，符合条件的农民还可以在城市定居。

　　十年来，城乡统筹取得了巨大的进展。我国城镇化率已达到51.3%，这是一个转折点。中国城镇化最重要的一个推动力就是农民转移就业和跨地区流动。过去那种城乡完全分割的局面已被打破，城乡之间的要素流动加快。

　　过去十年，我们确立了统筹城乡发展的战略思想，通过自觉调整国民收入和财政支出的使用结构，各种资源开始大量投到农村去，基础设施和社会事业发展的重点逐步转向农村。城乡一体化，包括城乡规划和土地利用、基础设施、公共服务、就业、社会保障一体化等，都有了长足的进展。

　　《经济参考报》：“十二五”规划纲要提出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。”请您谈一谈实现“三化同步”对我国经济社会发展的意义在什么地方？

　　韩俊：当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，正处于传统农业向现代农业转变的关键阶段。强调推进“三化”同步发展，就是要把解决好“三农”问题放在现代化建设重中之重的位置上，加快克服农业基础脆弱这一瓶颈制约，加快解决农村发展滞后和城乡发展不协调这一突出问题，加快破除城乡二元结构这一深层矛盾，努力探索出一条中国特色农业农村现代化道路。

　　第一，我国是世界上人口最多、农村人口比重很大的发展中大国，解决好13亿人口的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事。必须把立足国内保障粮食安全作为首要目标，把增加农民收入、缩小城乡收入差距作为重点任务。

　　第二，人多、地少、水缺是我国的基本国情。必须始终将农业资源保护和节约集约使用摆在突出位置，建立健全最严格的耕地保护制度、节约用地制度和水资源管理制度，形成资源节约、环境友好的农业发展方式，改善农村生态环境，提高农业可持续发展能力。

　　第三，用现代物质条件装备农业、用现代科学技术改造农业是农业现代化的重要标志，也是我国农业发展中亟待加强的环节。必须顺应世界科技发展潮流，大力推进农业科技自主创新，加快农业科技成果转化，壮大农业科技人才队伍，加强农业技术推广普及，改善农业物质技术装备，努力提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。

　　第四，培养新型农民是实现农业现代化的关键，发展现代农业离不开有文化、懂技术、会经营的新型农民。在抓好农村基础教育的同时，发展农村职业教育，开展农民技能培训，培养造就大批农村实用人才，全面提高农村劳动者素质，为农业现代化提供强大的人才和智力支持。

　　第五，农业现代化不仅是农业生产手段的现代化，也是农村制度不断变革和创新的过程。必须稳定和完善农村基本经营制度，培育新型农业经营主体，健全新型农业社会化服务体系，努力提高农民组织化程度，建立健全严格规范的农村土地管理制度，完善农业支持和保护制度，建立现代农村金融制度，健全促进城乡经济社会发展一体化的制度。

　　第六，加快农村人口向非农产业和城镇转移，大幅度减少农民是实现农业现代化的艰巨任务。必须最大限度地吸纳农民就业，逐步消除对农民进城定居的限制，允许符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户，转变为城镇居民。

　　第七，走中国特色农业农村现代化道路，涵盖了农村生产生活的各个方面，是农村经济社会的全面现代化。必须突破就农业论农业的局限，加强农村基础设施建设，繁荣发展农村文化，办好农村教育事业，提升农民素质，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系，提高农民的社会政治地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

　　《经济参考报》：随着我国经济发展步伐加快，城镇化成为未来我国最大内需潜力所在，这就必然涉及城乡利益关系的调整和一系列深层次的改革。未来解决好“三农”问题，深化改革的难点和主攻方向在哪里？

　　韩俊：我国“三农”问题的解决面临着深层次的体制性矛盾。由于长期受城乡分隔二元结构体制的影响，在处理农村和城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念。长期以来，从体制、政策到各项管理制度上都限制农民进城定居。

　　讲到下一步深化改革的难点，首先是农民地权保障问题。如何通过深化农村土地管理制度改革来依法保障农民的土地财产权益。土地是农民最基本的生产资料，维持生计的最基本保障。深化农村土地管理制度改革，必须以保护农民的土地财产权利为核心，加快完善相关的法律法规，主要解决好四方面问题。

　　首先要明确界定农民的土地财产权利。去年12月召开的中央农村工作会议明确提出，土地承包经营权、宅基地的使用权是法律赋予农民的合法财产权利。农民拥有长久不变的土地承包经营权，只有依法保障农民的土地财产权利，使农民成为土地的主人，农村才能长治久安。按照中央农村工作会议的部署，下一步要加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，让农民清楚知道自己的合法权益，要防止以农村土地属于集体所有为名强征农民的土地。

　　其次要把握好土地流转的方向。从全世界来看，农业经营体制主要是实行以自然人为基础的家庭农业体制，公司法人农场只占很小的比例，把农民变成农业产业工人不是我国农业经营体制改革的方向。现阶段工商企业下乡，大规模直接租种农民的土地，不符合我国的基本国情，不利于农民土地权益的保护。要把握好土地流转的方向，按照依法自愿有偿原则，引导农民流转土地承包经营权，发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种形式的适度规模经营。要让农民自己种地，让更少的农民种更多的地，真正做到农地农用，自愿流转，确保农业家庭经营的主体地位。

　　第三要禁止以土地权换取市民权。国务院发展研究中心课题组曾经对全国20多个城市7000多位农民工做过调查，绝大部分农民工不愿意用承包地和宅基地的权利换取城市户口。土地不是国家无偿给农民的一种福利。现阶段农民工落户城镇，是不是放弃承包地，是不是放弃宅基地，是不是放弃承包的林地和草地，必须完全尊重农民个人的意愿。让农民带着土地权利进城，成为新市民，是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐的需要。

　　第四要真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿。我国征地规模过大，对被征地农民的补偿偏低，土地收益的分配明显向城市倾斜。在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，让农民直接分享土地的增值收益。

　　改革的另一个难点是怎么减少农民，让农民工真正融入到城镇。只有转移农民，减少农民，让越来越多的农民融入城市，才能让那些留下的农民更快地富裕起来。工业化、城镇化、农业现代化要真正同步发展，最大的难点是解决农民融入城镇的问题。农民工现在在城镇面临着就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均等问题。在我国特殊的户籍管理制度下，在城镇形成了一个庞大的农民工群体，不仅城乡二元结构没有破除，在城市内部又形成了新的二元结构，打破“双二元结构”，是“三化”同步发展需要破解的最大难题。

　　随着劳动力供求关系的改变，农民工的利益诉求也发生了变化。他们的主要诉求从提高工资，变为更希望在居住、社保、医疗、子女教育等方面获得更加公平的待遇。在这样的背景下，创新社会管理体制，促进农民工融入城市是大势所趋。农民工市民化现在已经到了关键时期，必须以基本公共服务均等化为核心，以提高农民工的就业技能和就业质量，保障农民工的合法权益，完善农民工公共服务制度和吸引农民工进城落户定居为重点，深化户籍制度改革，促进农民工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，促进社会融合，扎实提高人口的城镇化水平，促进农民工共享改革的发展成果。

　　从政策取向来讲，一要创新公共服务制度，各项基本公共服务提供要由主要面向本地户籍人口转为面向包括农民工在内的所有常住人口；二要推进户籍管理制度的改革，接纳更多农民工及其家属在城市就业地落户定居；三是要加快调整产业和城镇布局，引导农民工多渠道转移就业。

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