在普通商品房正逐步被挤出市场的新现实下，住房“双轨制”将可能使“市场归市场，保障归保障”的政策“变形”为“富人区归富人，贫民区归贫民”

“构建住房‘双轨制’的意义就在于，最大限度地保障弱势群体的住房发展权，绝不能走进住房两极分化的误区。”日前，接受《瞭望》新闻周刊采访的众多业内人士及专家指出，未来5年建3600万套保障房，此举被普遍认为将奠定“市场归市场、保障归保障”的住房“双轨制”新格局。然而，一些与“双轨制”相伴的误区，也同步显现。

审计署：保障房违规使用比例为3.49%
比如，各地大规模兴建保障性住房，而与之配套的公共服务面临严重“欠债”；保障房将成低端住宅的主角，商品住宅却迅速豪宅化；随着保障房建成数量的大幅度增长，房改的历史旧账逐渐销去，而因分配、质量等一系列问题缠身的保障房或将沦为住房问题的矛盾多发区。

公共服务“欠债”

位于福建省福州市仓山区建新镇的福湾新城共有春风苑、夏雨苑、秋月苑、冬阳苑4个小区，总计有近百栋的住宅楼，是福建省迄今已建成的规模最大的社会保障性住房集中区。2009年，福湾新城各小区先后交房，陆续入住的业主随后发现，交通出行、孩子教育、医疗保障等基本的城市公共服务在这里都成了“奢望”。

福湾新城周边目前仍是待开发的乡镇，福湾公交站则是福州公交系统能覆盖到的一个较远节点。本刊记者现场看到，这里仅有98路和6路等少数几趟公交车，其中仅有6路车可抵达福州市中心。

“这给我们到市区上班带来了很大不便。”福湾新城春风苑小区业主陈伟向本刊记者抱怨道，这里的公交车通常是早上6点30分发车，半小时一趟，赶上高峰期是趟趟爆满，沿途乘客苦不堪言。

在福湾新城附近，这一带沿途的公交车停靠站台建设也不正规，有的只是在路边电线杆“插”了块公交站牌，经常出现公交车还没停稳打开车门，蜂拥的乘客就冲到路面上挤车，甚是危险。

早在2006年底，福湾新城动工建设时，有关部门就出台了福湾新城需配套建设3所小学的规划，时隔5年，这3所小学仍不知所踪。福湾新城业主黄先生颇为焦急，因为他的小孩已经到了入学的年龄，“我们曾多次咨询房管部门、教育部门，得到的答复就是要我们再等一等，然后建议我们先到附近的其他学校入学。”

类似福湾新城这样，保障房周边公共服务配套严重“负债”现象在各地普遍存在。今年春节前夕，福建省宁德市蕉城区首个社会保障房项目——金涵小区遭遇30多户经合法程序产生的认购者的弃权，本刊记者从弃权名单上看到，有的弃权认购者选房优先号码相当靠前。

选房号排在第5位的谢祖辉是宁德市公路分局的职工，他告诉本刊记者，弃权的原因是，这个保障房项目位于远离市区的“乡下”，交通、教育、卫生等公共配套设施还是一片空白，生活在那里不仅不方便，成本也很高。

现在，更大规模的保障房建设计划正在各地展开。然而，“保障房配套公共服务设施和后续管理，一直是个大难题，主要是地方财政一下子拿不出那么多钱，不能很快地把公共服务配套都建起来。”福建省住房城乡建设厅相关负责人向本刊记者表示，随着保障房规模的急速膨胀，与之配套的公共服务“负债”也将日益沉重。

加剧住房贫富分化

未来，随着保障房的巨量入市，同样位于城市周边区位、中低端商品住宅因其土地出让价格、税费成本等都显偏高，将失去其原有的价格竞争优势。

“保障房将成低端住宅的主角，而商品房日显豪宅化，这样的景象值得担忧。”浙江大学金融系教授景乃权告诉本刊记者。

景乃权担忧：“这样的住房‘双轨制’将可能造成一道加剧贫富分化的‘分水岭’。因为缺乏需求量最大的普通商品房，中间阶层既没有雄厚经济实力购买豪宅，又很难挤进为困难家庭设置的保障房，于是‘市场归市场，保障归保障’就成了‘富人区归富人，贫民区归贫民’的代名词。”

显然，开发商早已窥见了其中的“机关”，迅速地转向豪宅市场，攫取利润最大化。在福州局部地区，新建商品住宅豪宅化的倾向已十分明显。仓山区是福州市新建商品房上市成交量最大的区域，在该区浦上大道、洪湾路等新楼盘集中地带，都大比例配建联排别墅，别墅均价达每平方米2万~2.3万元，比同一地段的普通商品住宅均价高出近1万元。在福州市中心的鼓楼区，商品住宅签约套均面积环比也持续扩大，今年5月套均面积达到了154.7平方米，环比扩大32.4平方米。

据业内人士介绍，去年以来，北京房地产市场有两个明显的趋势：一是市区的房子豪宅化。如CBD、金融街区域内无论何种产品类型，售价均堪称天价；二是首次置业郊区化。目前，北京居民首次置业的主要区域已经从四环发展到了五环，短期内就会进入到六环区域。

2010年持续热销的房山、大兴、顺义等北京周边区域的中低端楼盘，在今年上半年仍旧火爆，并出现千人连夜排队的抢购景象。有关专家指出，这充分显示了住房的刚性需求是中低端楼盘的有力支撑。然而，一旦保障房体系逐渐完善和规模膨胀，这种情况或将不复存在，更多的人将投入保障房的“怀抱”。

易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭指出，当前，各地大规模建设保障房对市场来说是一把“双刃剑”。在“保障归保障，市场归市场”的“双轨制”下，套型面积小于90平方米的保障房，势必将把市场上低端户型商品住宅和楼盘挤出市场，对中高端市场来说却是利好，大规模保障房建设将消耗掉大量的土地资源，城市中心土地资源也将变得更加稀缺，进而导致中高端房价进一步攀升。

走出“双轨制”误区

“构建住房‘双轨制’的积极意义在于，弥补政府自1998年房改启动以来在住房保障方面的‘短腿’。”接受本刊记者采访中，中国房地产研究会副会长顾云昌指出，“也就是以价格低廉的政府保障房解决困难群体的住房问题，从而最大限度地保障弱势群体的发展权。”

顾云昌认为，从这个意义来讲，保障房及配套是应该由政府投资为主体，但主要还是靠社会力量，开发公司特别是国企、央企这样的企业来建设。但现在的情况是，保障房建设资金面临巨大缺口，而应该承担起责任的企业却在一旁袖手，或是一味追求利润最大化的豪宅开发。

“绝不能寄望于住房‘双轨制’形成之日就是房价调控得心应手之时，事实上，保障房无法担当‘高房价的终结者’。”福建省社科院研究员徐峰认为，保障房和商品住房是面向完全不同的群体，前者针对的是低收入住房困难家庭，不能扩大市场的有效供应。

在他看来，地方政府要扩大市场的有效供应，必须尽快改善目前房地产市场高端商品住宅过多，而普通商品住宅稀缺的局面，加快加大中小户型供应，缓解突出的供需矛盾，科学运用组合调控，才能真正遏制房价过快上涨。

保障房建设还需走出盖房子的误区。专家普遍表示，保障房建设迫切需要完善一系列制度建设。在大规模保障房建成后，如何实现公开公正地分配、完善退出机制等保障房管理，对于各级政府来说，是一道考验其社会管理能力的新难题。

接受本刊记者采访中，福州大学房地产研究所所长王阿忠认为，应该把保障房分配管理和制度纳入到基本住房保障法的内容中，强化保障房分配管理，实行保障房房源、分配过程、分配结果“三公开”。

2009年6月，厦门市实施了国内首部保障房管理的地方法规《厦门市社会保障性住房管理条例》。该条例明确规定：对于出租、转租、转借、调换、经营、转让社会保障房，擅自装修和改变房屋用途，损毁、破坏和改变房屋结构和配套设施的行为，拒不改正的，管理部门将收回房屋，并对相关责任人处以2000元以上1万元以下的罚款。另外，无故空置6个月的，将收回保障房。

上海、重庆等地也出台了关于保障房的地方性法规。

当务之急，是要在各地立法探索的基础上，抓紧制定国家层面的住房保障法律，确保3600万套保障房实现公平分配。

福建省住房城乡建设厅副厅长李尧向本刊记者建议，成立保障房分配和管理专门机构，整合民政、房屋管理、人力社保、工商、公安等部门的信息，完善分配程序；在住房分配后，还要建立动态机制，能够掌握保障性住房用户的财产信息，逐步建立相关的申请和使用信用体系。

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